Экономическая энциклопедия

Российская библиотека

About Guides FAQs

Screen

Profile

Layout

Direction

Menu Style

Cpanel

Организация государственного управления

Индекс материала
Организация государственного управления
Стратегический уровень государственного управления
Ресурсное обеспечение целей государственного управления
Понятие и виды функций государственного управления
Управленческие функции государственных орга­нов
Функциональная структура государственного управления
Организационная структура государственного управления
Построение организационной структуры государственного управления
Орган, звено, подсистема субъекта государственного управления
Организация государственного органа
Формы государственного устройства. Особенности федеративного устройства
Государственный суверенитет
Национальный компонент в организации общества
Гражданин государства
Структура управленческой деятельности
Формы управленческой деятельности
Методы управленческой деятельности
Стадии управленческой деятельности
Понятие управленческой технологии
Принципы государственного управления
Основания систематизации принципов государственного управления
Виды принципов государственного управления
Структурно-целевые принципы государственного управления
Применение принципов государственного управления
Все страницы

ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ


ФОРМИРОВАНИЕ «ДРЕВА» ЦЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Традиционно описание организации государственного управле­ния ограничивается представлением структуры его субъекта, т.е. системы государственных органов, а то и отдельных из них, напри­мер органов исполнительной власти, и исчерпывается характерис­тикой их правовых статусов. И редко кого интересуют вопросы о том, а что обусловливает создание и существование тех или иных органов, для чего они предназначены, что должны делать и как, на основе каких закономерностей они образованы и многие другие, реально связывающие их с обществом.

В жизни людей все начинается с выдвижения каких-то целей, ко­торые исходят из их потребностей и интересов и обычно направля­ются на их удовлетворение. И практически вся, и всегда энергия людей уходит на реализацию целей. Но данная проблема в теоре­тических работах по государственному управлению почти не ста­вится, вроде того, что в ней и так все ясно и не заслуживает внимания56. Не исследуется и не раскрывается механизм целеполагания, вне анализа и оценки которого вообще нельзя ничего понять в управ­лении, и не только государственном.

Тем самым, вопрос о целеполагании в управлении вообще (в лю­бом его виде), а в государственном управлении особенно, принадле­жит к числу самых актуальных и важных для управленческой тео­рии и практики. И, к сожалению, к тем из них, методология кото­рых менее всего разработана. Долгие годы в нашей стране не обсуждалась проблема того, какое общество хочет народ, в чем ре­альные интересы последнего и как добиться их практической реа­лизации. Цели перед обществом и государством обычно постулиро­вали верховные правители в виде императоров, вождей и лидеров со своим окружением. Народ на государственном уровне по сущест­ву никогда не выступал субъектом формирования целей государ­ственного управления; обычно ему отводилась роль средства реали­зации таких субъективистских целей, причем в условиях, когда о цене средств особо не беспокоились. Подумать только: за XX век истощены природные и человеческие ресурсы богатейшей страны, а ни одна жизненная проблема (продовольствие, жилье, транспорт и т.д.) так и не решена!

Можно сказать, что цель в управлении представляет собой иде­альный образ (логическую модель) желаемого состояния субъекта или объекта управления, сформулированный на основе познания и учета их объективных закономерностей и организационных форм, потребностей и интересов. Цели в управлении, которые предпола­гают практические действия многих людей, менее всего связаны с прожектерством, фантазированием, волюнтаризмом, безграмот­ностью и иными «теориями» спящего ума.

Переход к подлинной (а не словесной) демократии предполагает прежде всего изменение механизмов целеполагания в государ­ственном управлении, придание данной подсистеме элементов объ­ективно обусловленного, субъективно обоснованного и рациональ­ного характера. Как уже показано, цели представляют собой про­дукт сознания, субъективное отражение объективного. Подобная двойственность - объективное основание и идеальное выражение — ведет к тому, что в каждой цели может быть весьма различ­ным соотношение между действительным и идеальным (вообража­емым), образно говоря, между «земным» и «небесным». Чаще в це­лях превалирует субъективное, ибо его легче создавать: лежи на диване, смотри в потолок — и сочиняй посмелее да поглобальнее. Этим-то и занимается уже не одно столетие наша «радикальная» интеллигенция.

Однако выдвижение целей перед государственным управлением, с одной стороны, касающимся всего общества, а с другой — опира­ющимся на государственную власть, — очень трудный интеллекту­альный процесс. В нем можно выделить следующие системообразу­ющие моменты.

Во-первых, общественные источники возникновения и фиксиро­вания целей государственного управления. Надо сразу же сказать, что в отличие от сложившихся стереотипов, по которым «сверху», мол, виднее, объективно цели государственного управления рож­даются и должны рождаться «внизу» — идти от потребностей и ин­тересов людей, объединенных в государство. Пора в конце концов осознать, что смысл и цели нормального государства состоят в том и только в том, чтобы благоприятствовать материальному и духов­ному развитию своего народа. Нет избранных народов, и ни на один народ Господь не возложил какие-либо мессианские функции. Ес­ли кто и пытался их присваивать, то делал это по собственной ини­циативе и в своих корыстных интересах. Тем самым именно внут­реннее состояние общества и волнующие его проблемы являются подлинным и актуальным источником формирования целей госу­дарственного управления.

Это требует большой умственной работы. Необходимо изучение объективных условий, которые складываются вокруг общества и внутри его, реальное определение возможностей и силы субъектив­ного фактора, конкретное знание потребностей и интересов кон­кретных управляемых объектов в управляющих воздействиях, Достоверная оценка потенциала государственного управления и свершение иных действий, способных привести в совокупности и в итоге к объективной практической целенаправленности государ­ственного управления. Не случайно в предыдущем разделе освещению данных вопросов отведено столь много места. Целеполагание в государственном управлении должно рано или поздно стать объективизированным.

Во-вторых, субъективная сторона целеполагания и вызываемые ею относительность и открытость сформулированных целей го­сударственного управления. Существуют реальные трудности в обосновании целей, которые никогда нельзя игнорировать. Ведь любое будущее всегда неясно, неведомо, вероятностно, альтерна­тивно, открыто. Предвосхищать его приходится на базе информа­ции о прошлом. Все, что свершилось, стало историей, мы знаем, но что будет, можем только предполагать, хотя анализ определенных тенденций, закономерностей, однозначных проявлений создает предпосылки для известного проникновения в будущее. В то же время без начертания будущего нельзя строить даже частную жизнь, не говоря уже об общественной, к тому же в рамках государ­ства. Известна формула французского философа О. Конта: знать, чтобы предвидеть, предвидеть, чтобы управлять. Без «заглядывания» в будущее, конечно, об управлении не может быть и речи.

Еще в 20-х годах XX века Н.Д. Кондратьев поставил проблему о предвидении, причем о взаимосвязанном предвидении: а) стихий­ного хода событий; б) определенного эффекта осуществляемых людьми действий и мероприятий; в) возможных средств нашего воздействия на события; г) предполагаемых результатов от выпол­нения намеченных, действий и мероприятий и их влияния на жизнь57. Уже тогда начало возникать понимание связанности тех явлений, которые можно обозначить как четыре «п» — предвиде­ние, прогнозирование, программирование, планирование. Всем яс­ны ограничения, накладываемые на эти явления, все признают трудности в их интеллектуальном описании и, особенно, в практи­ческой реализуемости, но все столь же отчетливо осознают неиз­бежность введения данных явлений в процессы государственного управления, да и в другие виды управления. Сама сущность управ­ления требует налаженного механизма целеполагания, а в нем логического продвижения от более абстрактного общего предвиде­ния (футурологии) к конкретному прогнозированию (в разных моделях и вариантах), от него — к программированию с использова­нием современной математической и иной методологии и методи­ки, а далее и к планированию — выбору надлежащего образа действий и его неуклонному проведению в жизнь. Как отмечают исследователи из США, «планирование — это принятые заранее решения о том, что делать, когда делать и кто будет делать. Плани­рование наводит мост между нашим нынешним положением и тем, которого мы хотим достичь»58. Поэтому отказ от планирования (при всей условности многих его элементов) означает отказ от целепола­гания в государственном управлении, а следовательно, и от самого управления как такового, ибо в подобном случае на первое место выходят стихийные механизмы с абсолютной непредсказуемостью их последствий.

В-третьих, иерархия целей государственного управления, кото­рая имеет большой социологический смысл. Под влиянием марксовой концепции экономического детерминизма у нас длительное время в государственном управлении его первичной, основополага­ющей целью считалось экономическое развитие. Но такой подход приемлем лишь в том смысле и пределах, что, действительно, эко­номика создает ресурсную базу для общества и решения его проб­лем. Превращение же экономики в самоценность ведет часто к раз­рушению системы «природа — общество — человек», что хорошо видно на примере многих стран, в том числе и развитых. Думается, что главным для общества и тем самым для государственного управления является создание, поддержание и улучшение условий для свободной, спокойной, творческой жизнедеятельности людей, налаживание рациональных взаимоотношений между личностью, обществом и государством. Отсюда и иерархия целей государствен­ного управления, построенная на принципе приоритета потребно­стей и интересов развития общества.

По источнику возникновения и содержания, ниспадающей (от бо­лее к менее сложной и в то же время производной) и логической последовательности (когда предыдущая детерминирует последую­щую) основные виды целей государственного управления образуют следующую структуру:

- общественно-политические, охватывающие комплексное, цело­стное, сбалансированное и качественное развитие общества;

- социальные, отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее элементов, состояние и уровень социальной жизни людей;

- духовные, связанные в одном аспекте с восприятием духовных (культурных) ценностей, которыми руководствуется общество, а в другом — с введением духовного потенциала общества в реали­зацию общественно-политических и социальных целей;

- экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную осно­ву реализации общественно-политических и иных целей;

- производственные, состоящие в создании и поддержании актив­ности тех управляемых объектов, которые соответствуют вышена­званным целям и способствуют их осуществлению;

- организационные, направленные на решение организационных проблем в субъекте и объектах государственного управления - построение соответствующих функциональных и организацион­ных структур;

- деятельностно-праксеологические, предполагающие распреде­ление и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным и рабочим местам;

- информационные, ведущие к обеспечению намеченных целей необходимой, достоверной и адекватной информацией;

- разъяснительные, требующие отработки знаний, мотивов и сти­мулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления.

Разумеется, данная иерархия целей государственного управле­ния во многом условна, является предметом логических размыш­лений, но она создает известный ориентир, «шкалу отсчета» в дан­ном вопросе и позволяет оценивать управленческую практику с точки зрения того, что она дает обществу и какие в нем осущест­вляет цели.

И, в-четвертых, построение, собственно говоря, самого «древа» целей государственного управления. Центральными, определяю­щими («стволом») «древа» целей государственного управления яв­ляются стратегические цели, связанные с качеством общества, его сохранением или преобразованием. По своему характеру эти цели Дж.К. Гэйбрейт называет защитными и положительными59. Стра­тегические цели развертываются в оперативные, фиксирующие крупные блоки действий по достижению первых, а оперативные — в тактические, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей. Иногда стратеги­ческие цели называют главными, а цели, позволяющие их дости­гать, обеспечивающими. В научной литературе отмечается града­ция целей государственного управления и по другим основаниям: по объему — общие (для всего государственного управления) и частные (для отдельных его подсистем, звеньев, конкретных ком­понентов), по результатам — конечные и промежуточные, по вре­мени — отдаленные, близкие и непосредственные. Следует сказать и о так называемых побочных (производных) целях, которые на­прямую не связаны с реализацией стратегических (главных) це­лей, но при этом могут возникать и носить негативный, противопо­ложный по отношению к ним смысл. Они нежелательны, и все-та­ки с ними приходится считаться.

Построение «древа» целей государственного управления на базе и с учетом их иерархии предполагает в целом непростую процеду­ру, причем применительно как к государственному управлению в целом, так и к его отдельным частям. Нужно иметь продуман­ное определение стратегических (главных) целей, а затем произ­вести «разветвление» этих целей по всем другим их видам. Важ­ное значение принадлежит согласованию целей с тем, чтобы они поддерживали и взаимообусловливали друг друга. Необходима обоснованная субординация целей, при которой они как бы «ра­ботали» друг на друга и реализация одной цели становилась ис­точником для другой. Субординация целей усиливает механизм Целеполагания в государственном управлении. И, конечно, .пер­востепенная проблема заключается в достижении адекватности Целей государственного управления потребностям и интересам общества, тем целям, которые объективно порождаются управля­емыми объектами. Соблюдение таких требований может действи­тельно превратить цели государственного управления в мощную движущую силу функционирования государства и развития общества.